Funkcja wojewody i starosty w sferze ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego
W 1990 roku rozpoczęła się reforma administracji publicznej, która polegała na utworzeniu podstawowej jednostki podziału terytorialnego państwa, czyli gminy. Trwała ona osiem lat, w jej wyniku rozbudowano struktury samorządowe i zdecentralizowano zadania i kompetencje na rzecz samorządu terytorialnego. Skutkiem było przekazanie na rzecz samorządu znacznej części zadań publicznych, realizowanych wcześniej przez administrację rządową.
W 1998 roku uchwalono tzw. ustawy samorządowe oraz ustawę o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z nimi podstawowymi jednostkami podziału terytorialnego są gminy, powiaty i województwa. Administracja rządowa została ograniczona, a w rezultacie administracja rządowa ogólna działa w województwie poprzez urząd wojewody oraz związaną z wojewodą wojewódzką administrację zespoloną. Widać zatem, że utworzył się nowy system administracji publicznej, którego podstawą stały się jednostki samorządu terytorialnego, funkcjonujące na każdym szczeblu podziału terytorialnego, z wojewodą na szczeblu wojewódzkim i bardzo ograniczoną administracją niezespoloną (wcześniej – specjalną)65.
Odpowiedzialność za wyniki działania całości administracji określonego stopnia podziału terytorialnego (w tym służb, inspekcji i straży) spadła na wojewodę (na stopniu wojewódzkim) i na starostę (w powiecie). Od 1999 roku to właśnie te jednostki ponoszą odpowiedzialność polityczną za skutki działań własnych i służb, których są zwierzchnikami.
Wojewoda jako zwierzchnik administracji zespolonej w województwie
Zadania i ustrój administracji rządowej w województwie zostały uregulowane przez ustawę z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie66.
W myśl art. 4 ustawy wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonych służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie. O ile ustawa nie stanowi inaczej, zespolenie to następuje w jednym urzędzie (czyli w strukturze urzędu wojewódzkiego). Nie jest to jednak konieczne, ponieważ ustawa przewiduje możliwość zaistnienia wyjątków – a zatem możliwy jest brak zespolenia organizacyjnego w funkcjonowaniu tych służb (inspekcji, straży). Organizację całej tej administracji zespolonej w województwie określa natomiast statut urzędu wojewódzkiego, który nadaje wojewoda. To statut zawiera między innymi nazwy stanowisk kierowników zespolonych służb (inspekcji, straży) i nazwy jednostek, jakie stanowią aparat pomocniczy tych kierowników oraz zakres ich działania. Natomiast bardziej szczegółową organizację i tryb pracy urzędu wojewódzkiego zawiera regulamin, który wojewoda ustala w formie zarządzenia. Część tego regulaminu stanowią regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, które z kolei są ustalane przez kierowników tychże jednostek, a następnie zatwierdzane przez wojewodę (chyba, że przepisy ustaw, na podstawie których działają te jednostki, stanowią inaczej). Wyjątkiem od zasady zespolenia jest regulacja dotycząca Policji – bowiem regulaminy komisariatów, komend i innych jednostek nie stanowią części regulaminu urzędu wojewódzkiego. Regulaminy te ustala właściwy dla tych jednostek komendant Policji w uzgodnieniu ze swoim przełożonym.
Zwierzchnictwo (nie – kierownictwo!)67 wojewody można postrzegać w dwóch postaciach: zwierzchnictwa osobowego oraz zwierzchnictwa służbowego. Zwierzchnictwo osobowe ma swoją podstawę we włączeniu inspekcji, służb i straży w strukturę urzędu wojewódzkiego. Natomiast zwierzchnictwo służbowe przejawia się przede wszystkim w uprawnieniu do kierowania, wydawania poleceń służbowych oraz odpowiedzialności za działalność inspekcji, straży i służb.
Zgodnie z art. 15 pkt 4 i 4a ustawy o administracji rządowej w województwie „wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie:
zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia,
zapobiegania zagrożeniom środowiska,
bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego,
ochrony praw obywatelskich,
zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i zapobiegania ich skutkom na zasadach określonych w ustawach,
a także dokonuje oceny zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy”.
Pozycja wojewody na szczególne znaczenie w sferze ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, ponieważ jest on koordynatorem wszystkich działań, jakie podejmują organy administracji publicznej na obszarze województwa68. Dlatego jest on uprawniony do stosowania narzędzi koordynacyjnych i nadzorczych, które zapewniają sprawne wykonywanie zadań ze sfery utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego przez wojewodę.
Wojewoda ma możliwość wydania poleceń obowiązujących wszystkie organy administracji rządowej, działając jako przedstawiciel Rady Ministrów. W sytuacjach nadzwyczajnych polecenia te mogą również obowiązywać organy samorządu terytorialnego (wojewoda ma obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego ministra o wydanych poleceniach). Oczywiście nie jest dopuszczalne, aby dotyczyły one rozstrzygnięć, które są co do istoty załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Wojewoda jest także uprawniony, w sytuacjach nadzwyczajnych, do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem każdego pracownika rządowej administracji niezespolonej69, a także pracownika samorządowego, jeśli dopuścili się oni naruszenia prawa.
Jeśli idzie o administrację niezespoloną, wojewoda wnioskuje lub wyraża zgodę na powołanie i odwołanie organów tej administracji. Organy administracji niezespolonej mają również obowiązek uzgadniania z wojewodą projektów aktów stanowionego przez nie prawa miejscowego, a także muszą zapewnić zgodność swoich działań z poleceniami wojewody.
Specjalne uprawnienia przysługują wojewodzie w czasie stanu klęski żywiołowej, bo – zgodnie z art. 11 ustawy o sanie klęski żywiołowej70 - wojewoda kieruje działaniami, jakie są prowadzone w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia na obszarze województwa. Oznacza to podporządkowanie mu organów i jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządu województwa, działających na obszarze województwa, a także innych sił i środków wydzielonych do dyspozycji wojewody (łącznie z oddziałami i pododdziałami Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej), które są skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa.
Natomiast w przypadku administracji zespolonej, wojewoda zazwyczaj (z określonymi w art. 31 wyjątkami)71 powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Jednostki te, będące przeważnie wojewódzkimi komendantami i inspektorami, działają w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia (chyba, że przepis szczególny każe im działać we własnym imieniu albo gdy dana kompetencja może być przypisana wyłącznie wojewodzie). Wojewoda jest zwierzchnikiem tej administracji, koordynuje jej działalność. Policja jest również częścią wojewódzkiej administracji zespolonej, ponieważ według art. 6 pkt 1 ustawy o Policji „organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego” są:
wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu bądź komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach wykonywania czynności operacyjno – rozpoznawczych, dochodzeniowo – śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, a także wydawania indywidualnych aktów administracyjnych (jeżeli ustawy tak stanowią),
komendant powiatowy (miejski) Policji,
komendant komisariatu Policji.
Przy wojewodzie działa kolegium doradcze (art. 37 ustawy o administracji rządowej w województwie), w którego skład wchodzą: wicewojewodowie, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego, komendant wojewódzki Policji, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, a także inne osoby wymienione w statucie urzędu wojewódzkiego lub zaproszone przez wojewodę do udziału w posiedzeniach i pracach, a w szczególności kierownicy zespolonych służb, inspekcji oraz straży wojewódzkich i dyrektorzy wydziałów. Udział wyżej wymienionych jednostek w posiedzeniach kolegium pozwala wojewodzie na sprawne kierowanie działaniami zespolonej administracji w sferze ochrony bezpieczeństwa i utrzymania porządku publicznego.
Wojewoda, na mocy art. 40 ustawy o administracji rządowej w województwie, jest również uprawniony do wydawania rozporządzeń porządkowych w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wojewoda wydaje rozporządzenie porządkowe, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia albo mienia, a także dla zapewnienia porządku, spokoju oraz bezpieczeństwa publicznego. Takie rozporządzenie może przewidywać karę grzywny za naruszenie jego przepisów, wymierzaną na podstawie uregulowań zawartych w prawie o wykroczeniach. Wojewoda niezwłocznie przekazuje rozporządzenie porządkowe Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom oraz wójtom, na terenie których to rozporządzenie ma być stosowane.
W przypadku, gdy rozporządzenie porządkowe okazuje się niezgodne z ustawami lub aktami wykonawczymi, Prezes Rady Ministrów uchyla je w trybie nadzoru. Może również uchylić takie rozporządzenie, które wprawdzie jest zgodne z ustawami lub aktami wykonawczymi, ale kłóci się z polityką rządu albo narusza zasady gospodarności i rzetelności.
Na uwagę zasługuje również uprawnienie wojewody, zawarte w art. 13 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych72. Według tego przepisu wojewoda ma prawo do wprowadzenia dla określonego organizatora imprezy masowej zakaz przeprowadzania przez niego imprez masowych na terenie: województwa, jego części, w określonych obiektach lub na oznaczonych terenach. Zakaz może być wydany na czas określony lub do odwołania. Wojewoda może również zezwolić na przeprowadzenie imprezy masowej, ale bez udziału widzów, jeżeli stwierdzi, że stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z przeprowadzaną imprezą nie zasługuje na ocenę pozytywną.
Taki zakaz wydaje się w formie decyzji administracyjnej, a kopię decyzji wojewoda przesyła niezwłocznie po jej wydaniu następującym podmiotom: właściwemu miejscowo komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Policji i Państwowej Straży Pożarnej, kierownikowi pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego), właściwemu miejscowo inspektorowi sanitarnemu, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a także właściwemu zarządowi powiatu.
Na podstawie powyższych rozważań można twierdzić, że „władza” wojewody jest dość rozległa, a jednak w ciągu ostatnich kilku lat uległa ona i tak pewnemu ograniczeniu73. Warto jednak zaznaczyć, że te (spore) uprawnienia, w jakie został wyposażony wojewoda służą między innymi skutecznemu zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego w województwie.
Funkcja starosty w sferze ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego
Starosta jest odpowiedzialny za wyniki działalności całej administracji na szczeblu powiatowym. Ponosi on odpowiedzialność za skutki działań własnych, a także powiatowych służb (inspekcji, straży), nad którymi sprawuje zwierzchnictwo.
W powiecie jednak, w odróżnieniu od województwa, organy zespolone działają we własnym imieniu, natomiast kompetencje organów powiatu względem organów administracji zespolonej ściśle wyznaczają ustawy. Według art. 33 b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:
starostwo powiatowe,
powiatowy urząd pracy (który jest jednostką organizacyjną powiatu),
jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
Wedle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje między innymi zadania publiczne w zakresie „porządku publicznego” i „bezpieczeństwa obywateli”.
Tak samo jak wojewoda, starosta opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią, a także ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy. Podobnie jak w przypadku wojewody, również starosta (lub wójt, burmistrz, prezydent) musi wydać swoją opinię w sprawie powołania i odwołania komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Wyjątkiem jest stanowisko Komendanta Stołecznego Policji, którego powołanie (odwołanie) następuje po uzyskaniu opinii Wojewody Mazowieckiego i Prezydenta miasta stołecznego Warszawy.
Starosta może również wydawać polecenia komendantom (Policji, Państwowej Straży Pożarnej) oraz powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa.
Istotną rzecz stanowi również zapis art. 10 ustawy o Policji, który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Policji jest zobowiązany do składania rocznych sprawozdań ze swojej działalności oraz informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa odpowiednio staroście, radzie powiatu oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i radzie gminy. Jeżeli zostanie naruszone bezpieczeństwo albo zakłócony porządek, to organy powyższych jednostek samorządu terytorialnego mogą wezwać komendanta do niezwłocznego przedstawienia tych sprawozdań oraz informacji. Wyjątek stanowi miasto stołeczne Warszawa74, gdzie Komendant Stołeczny Policji składa sprawozdania i informacje (w zakresie dotyczącym działalności Policji na obszarze miasta stołecznego Warszawy) Prezydentowi Warszawy i Radzie Miasta, natomiast komendanci rejonowi nie muszą już składać odrębnych sprawozdań.
Obowiązek składania sprawozdań i informacji ma ogromne znaczenie dla działalności rady powiatu (miasta) oraz rady gminy, ponieważ mogą one przyjąć uchwałę, na podstawie której zostaną ustalone istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia związane z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Nie ma wątpliwości, że ustalenia takie nie mogą dotyczyć wykonania określonej (konkretnej) czynności służbowej czy wpływać na sposób wykonywania zadań przez Policję, ale na pewno mają one znaczenie dla kierunku działań określonych przez władze samorządu.
Do uprawnień starosty względem Policji należy między innymi:
zatwierdzanie programów działania,
uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na terenie powiatu i kierowanie tymi działaniami (w sytuacjach szczególnych),
zlecanie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach.
Oprócz tego, na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o Policji, starosta (lub wójt, burmistrz, prezydent miasta) „może żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego”. Oczywiście uprawnienie to jest obwarowane szeregiem zastrzeżeń (najprawdopodobniej w celu zapobieżenia nadużywania tego prawa), na przykład:
musi być wyrażone na piśmie (a w przypadku przekazania ustnego – koniecznie potwierdzone na piśmie),
nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej, a także określać sposobu wykonania zadań przez Policję,
w przypadku naruszenia prawa przez to żądanie – zostaje ono uchylone przez wojewodę,
jeśli w ocenie organu Policji żądanie jest sprzeczne z prawem – następuje wstrzymanie jego wykonania do czasu uzyskania decyzji wojewody w tej sprawie,
żądanie nie może dotyczyć wykonania czynności operacyjno – rozpoznawczych, dochodzeniowo – śledczych, a także czynności z zakresu ścigania wykroczeń.
Jeśli komendant powiatowy (miejski) lub komendant komisariatu Policji po otrzymaniu żądania stwierdzi, że nie jest w stanie go wykonać, przedkłada je niezwłocznie komendantowi Policji wyższego stopnia, czyli komendantowi wojewódzkiemu bądź komendantowi powiatowemu (miejskiemu).
Kolejnym rozwiązaniem prawnym, wprowadzonym w 2002 roku, jest powstanie na szczeblu powiatowym komisji bezpieczeństwa i porządku publicznego, którą tworzy się dla realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami, strażami, a także w celu wykonania zadań dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, wynikających z ustaw. Według art. 38a pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w skład komisji wchodzą:
starosta (jako jej przewodniczący),
dwaj radni delegowani przez radę powiatu,
trzy osoby powołane przez starostę spośród osób wyróżniających się wiedzą o problemach będących przedmiotem prac komisji oraz cieszących się wśród miejscowej społeczności osobistym autorytetem i zaufaniem publicznym (w szczególności mogą to być przedstawiciele samorządów gminnych, organizacji pozarządowych, pracownicy oświaty, a także przedstawiciele instytucji zajmujących się walką ze zjawiskami patologii społecznych i zapobieganiem bezrobociu),
dwaj przedstawiciele delegowani przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, a w przypadku miasta stołecznego Warszawy – delegowani przez Komendanta Stołecznego Policji.
Art. 38a pkt 6 stanowi, że również prokurator wskazany przez właściwego prokuratora okręgowego może brać udział w pracach komisji. Starosta może też powołać do prac w komisji (jako głos doradczy) funkcjonariuszy i pracowników innych niż Policja powiatowych służb, inspekcji i straży, a także pracowników innych organów administracji publicznej, które wykonują zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.
Jeśli powiat i miasto na prawach powiatu graniczą ze sobą, to na mocy art. 38a pkt 3 prezydent tego miasta i starosta powiatu graniczącego z nim mogą w drodze porozumienia utworzyć wspólną komisję dla miasta i powiatu. Wtedy prezydent miasta na prawach powiatu i starosta powiatu są współprzewodniczą takiej komisji.
Do zadań komisji bezpieczeństwa i porządku publicznego należy między innymi: ocena zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na obszarze powiatu; opiniowanie pracy Policji i innych służb, inspekcji, straży, jak również jednostek organizacyjnych wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego; przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego; opiniowanie projektów programów współdziałania Policji i innych jednostek wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego; a także opiniowanie projektów przepisów prawa miejscowego i budżetu powiatu (w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz w innych sprawach wskazanych przez starostę). Przewodniczący komisji może zażądać od Policji (i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także od powiatowych i gminnych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego) w celu wykonania zadań komisji, dokumentów i informacji o pracy tych jednostek (z wyjątkiem akt personalnych, materiałów operacyjnych bądź dochodzeniowo - śledczych i akt w indywidualnych sprawach administracyjnych).
Warto wspomnieć również o fakcie, że starosta jako zwierzchnik administracji zespolonej w powiecie ma wpływ na obsadę stanowisk powiatowych komendantów (Policji i Państwowej Straży Pożarnej) oraz inspektora nadzoru budowlanego. Starosta wykonuje również (zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1) czynności z zakresu prawa pracy względem kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Wydaje się zatem, że istnieje domniemanie kompetencji starosty do wykonywania czynności związanych z treścią stosunku pracy, unormowanych szczegółowo przez Kodeks pracy (o ile przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej).
komentarze
Copyright © 2008-2010 EPrace oraz autorzy prac.